Ο ελάχιστος χρόνος ασφάλισης ως προϋπόθεση για την ανανέωση των αδειών διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών

Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΕΣ ΕΠΙΣΗΜΑΝΣΕΙΣ

Σε συνθήκες γενικευμένης και παρατεταμένης κρίσης, η απασχόληση και η κοινωνική ασφάλιση συγκαταλέγονται αναμφίβολα στους τομείς που πλήττονται καίρια, με τα δυσμενή αποτελέσματα να αντανακλούν άμεσα στην εν γένει διαβίωση μεγάλου μέρους του κοινωνικού συνόλου. Τόσο η μείωση των εισοδημάτων και αντίστοιχα της αγοραστικής δύναμης των πολιτών όσο όμως και η αδυναμία του Κράτους να χρηματοδοτήσει παραγωγικές και αναπτυξιακές δραστηριότητες, οδηγούν μαθηματικά σε περιορισμό της απασχόλησης και κατ’ επέκταση του χρόνου ασφαλιστικής κάλυψης, με πολλαπλές μάλιστα ‘απώλειες’ (αποκλεισμός των πολιτών από την πλήρη και δωρεάν ιατροφαρμακευτική και νοσοκομειακή περίθαλψη, μείωση των εσόδων των ασφαλιστικών οργανισμών κ.λπ.). Αυτή είναι μία κάπως απλοποιημένη – πλην όμως πραγματική – παρουσίαση της κατάστασης, η οποία μάλιστα στη χώρα μας παραμένει σχεδόν αμετάβλητη για τρία και πλέον έτη.

Εστιάζοντας τώρα στα ζητήματα που άπτονται της λεγόμενης ‘αστικής κατάστασης’ των υπηκόων τρίτων χωρών που διαβιούν νόμιμα στην Ελλάδα, κυρίως δε στην υποχρέωση ανανέωσης των αδειών διαμονής για εξαρτημένη εργασία από τους κατόχους αυτών, γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι τα νέα δεδομένα που έχουν διαμορφωθεί στη χώρα μας, όπως αυτά εν συντομία περιγράφηκαν ανωτέρω, επηρεάζουν καταλυτικά όχι μόνο εξατομικευμένες περιπτώσεις εφαρμογής της κείμενης νομοθεσίας αλλά και την εν γένει μεταναστευτική μας πολιτική. Προβληματισμοί και ερωτήματα – βάσιμα ή μη – γεννώνται και προβάλλονται καθημερινά, από διαφορετικές μάλιστα πλευρές: από τους ίδιους τους ενδιαφερόμενους αλλοδαπούς, από πολλούς έλληνες συμπολίτες μας και, καλώς ή κακώς, από την ίδια την εκτελεστική αλλά και τη νομοθετική εξουσία². Η οποία, έστω και με αρκετή καθυστέρηση³, αποφάσισε να ενσκύψει στο μεγάλο πρόβλημα της αδυναμίας κάλυψης από τους υπηκόους τρίτων χωρών των ελάχιστων ασφαλιστικών προϋποθέσεων για ανανέωση των αδειών διαμονής των. Έτσι, με τη με αριθμό 15055/546/10.08.2011 Κοινή Υπουργική Απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών – Οικονομικών – Εργασίας & Κοινωνικής Ασφάλισης (Φ.Ε.Κ. Β’1886/25.08.2012) τροποποιήθηκε η με αριθμό 160/03.01.2006 (Φ.Ε.Κ. Β/6) κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομίας & Οικονομικών και Απασχόλησης & Κοινωνικής Προστασίας περί «Καθορισμού ελάχιστου αριθμού ημερομισθίων ή ελάχιστου χρονικού διαστήματος ασφάλισης ανά έτος και ασφαλιστικό φορέα για την ανανέωση άδειας διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών καθώς και των όρων και προϋποθέσεων πρόσβασης στη μισθωτή εργασία και σε ανεξάρτητη οικονομική δραστηριότητα της περίπτωσης β του άρθρου 59 του ν.3386/05», όπως τροποποιήθηκε με την 1356/27.01.2009 (Φ.Ε.Κ. Β/114) κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομίας και Οικονομικών και Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας. Συγκεκριμένα, με το Κεφάλαιο Α της εν λόγω Κ.Υ.Α. θεσπίζεται σειρά νέων ρυθμίσεων αναφορικά με τον ελάχιστο αριθμό ημερών ή το ελάχιστο χρονικό διάστημα ασφάλισης ανά έτος ή ανά διετία και ασφαλιστικό φορέα που πρέπει να πραγματοποιούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών, προκειμένου να πληρείται η προϋπόθεση για ανανέωση των αδειών διαμονής τους, σύμφωνα με τις κατά περίπτωση διατάξεις του Ν.3386/2005.

ΙΙ. ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΩΝ ΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΤΗΣ Κ.Υ.Α. 15055/546/2011

1. Απαιτούμενες προϋποθέσεις ανά ασφαλιστικό φορέα (Κεφάλαιο Α, παρ. 1 [α-στ])
   • – Ι.Κ.Α. – Ε.Τ.Α.Μ.: οι υπήκοοι τρίτων χωρών, κάτοχοι άδειας διαμονής για παροχή εξαρτημένης εργασίας σε σταθερό εργοδότη για ορισμένο είδος απασχόλησης ή για απασχόληση σε περισσότερους του ενός μη σταθερούς εργοδότες (οικοδόμοι, αποκλειστικοί νοσοκόμοι και προσωπικό εργαζόμενο κατ’ οίκον του εργοδότη) ή για παροχή υπηρεσιών ή έργου που ασφαλίζονται στο Ι.Κ.Α. – Ε.Τ.Α.Μ., οφείλουν να αποδεικνύουν ελάχιστη ασφαλιστική κάλυψη 120 ημερών για άδεια διαμονής ενός (1) έτους και 240 ημερών για άδεια διαμονής δύο (2) ετών (αθροιστικά, στο σύνολο της διετίας). Εάν έχει πραγματοποιηθεί μικρότερος αριθμός ημερομισθίων υπάρχει η δυνατότητα εξαγοράς μέχρι ποσοστού 20% του απαιτούμενου αριθμού (24 για ένα έτος [120-96], 48 για δύο έτη [240-192]).
     Το προϊσχύσαν καθεστώς προέβλεπε ελάχιστο χρόνο ασφάλισης 200 ημερών ανά έτος και 400 ανά διετία (αθροιστικά) για παροχή εξαρτημένης εργασίας σε σταθερό εργοδότη για ορισμένο είδος απασχόλησης και για παροχή υπηρεσιών ή έργου και 150 ημερών ανά έτος και 300 ανά διετία (αθροιστικά) στις υπόλοιπες περιπτώσεις.
   • – Ο.Γ.Α.: σε περιπτώσεις υπηκόων τρίτων χωρών που ασφαλίζονται στον Ο.Γ.Α. είτε απασχολούμενοι αυτοτελώς (αγρεργάτες, αλιεργάτες, αγρότες – επαγγελματίες) είτε απασχολούμενοι ως μισθωτοί – ανειδίκευτοι εργάτες (άρθρο 7 Ν.3232/2004), ανεξαρτήτως ύπαρξης ενός ή περισσότερων εργοδοτών, ορίζεται ελάχιστος χρόνος ασφάλισης έξι (6) μηνών ανά έτος. Δυνατότητα εξαγοράς ημερών ασφάλισης δεν υφίσταται στην περίπτωση αυτή.
     Όμοιο το προϊσχύσαν καθεστώς ελάχιστου χρόνου ασφάλισης της κατηγορίας αυτής.
   • – Ο.Α.Ε.Ε.: αναφορικά με τους κατόχους αδειών διαμονής παροχής υπηρεσιών ή έργου ή άσκησης ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας, ασφαλιζόμενων στον Ο.Α.Ε.Ε., απαιτείται ελάχιστος αριθμός ημερών ασφάλισης 250 ανά έτος και 500 ανά διετία (αθροιστικά), για το χρονικό διάστημα ισχύος της άδειας διαμονής. Η εξαγορά μέχρι ποσοστού 20% των απαιτούμενων ημερών τυγχάνει εφαρμογής, σε περίπτωση μη συγκέντρωσης του συνολικού αριθμού (50 για ένα έτος [250-200], 100 για δύο έτη [500-400]).
     Και σ’ αυτήν την περίπτωση, ουσιαστικά συνεχίζεται η εφαρμογή της προγενέστερης ρύθμισης.
2. Περιπτώσεις δικαιολογημένης αποχής από την εργασία (Κεφάλαιο Α, παρ. 4)
   Στις περιπτώσεις που οι υπήκοοι τρίτων χωρών, κάτοχοι αδειών διαμονής των παραπάνω αναφερόμενων περιπτώσεων, έχουν απασχοληθεί (και συνακόλουθα ασφαλιστεί) μικρότερο χρονικό διάστημα από το απαιτούμενο και δεν καλύπτουν την έλλειψη αυτή με τη δυνατότητα εξαγοράς ποσοστού 20% των απαιτούμενων ημερών ασφάλισης, θα πρέπει να αποδείξουν ‘απολύτως τεκμηριωμένα’ το λόγο για τον οποίο δεν εργάσθηκαν το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Η νέα Κ.Υ.Α. παραθέτει λοιπόν ορισμένες περιπτώσεις δικαιολογημένης αποχής από την εργασία, ενδεικτικά όμως αναφερόμενες, μην αποκλείοντας δηλαδή και τη λήψη υπόψη κάποιας ή κάποιων άλλων. Πιο συγκεκριμένα, αναφέρονται η ανεργία (απαιτείται βεβαίωση του Ο.Α.Ε.Δ.), η ασθένεια (απαραίτητη η γνωμάτευση από Δημόσιο Νοσοκομείο ⁴ ή από τον αρμόδιο ασφαλιστικό φορέα), η υποχρέωση μαρτυρίας σε δίκη, η άδεια κυήσεως και λοχείας αλλά και το ανυπαίτιο κώλυμα, ο θάνατος ή η βαριά ασθένεια συγγενούς, η προφυλάκιση, εφόσον δεν ευθύνεται, η άσκηση θρησκευτικών καθηκόντων, η άδεια άνευ αποδοχών, η αναστολή της εργασιακής σχέσης⁵ κ.λπ. Μάλιστα, προϋπόθεση για το συνυπολογισμό ημερών δικαιολογημένης αποχής από την εργασία (οποιουδήποτε αριθμού) κατά την ανανέωση των αδειών διαμονής αποτελεί η πραγματοποίηση τουλάχιστον 50 ανά έτος ή 100 αθροιστικά ανά διετία ημερών ασφάλισης.
   Σημαντικές – και αναμφίβολα ιδιαίτερα δυσμενείς για τους υπηκόους τρίτων χωρών – μεταβολές σε σχέση με την προϊσχύσασα Κ.Υ.Α. αποτελούν τόσο η προσθήκη της προϋπόθεσης συγκέντρωσης ενός μίνιμουμ αριθμού ημερών ‘πραγματικής’ ασφάλισης όσο και η απάλειψη της προηγούμενης πρόβλεψης για δυνατότητα υπολογισμού απουσίας στο εξωτερικό⁶ έως και τεσσάρων (4) μηνών, χωρίς αυτή να συνδέεται με συγκεκριμένο λόγο.
3. Η μεταβατική διάταξη της παρ. 6
   Με την παράγραφο 6 της Κ.Υ.Α. 15055/546/2011 εισάγεται μεταβατική διάταξη, σύμφωνα με την οποία «Αιτήσεις ανανέωσης άδειας διαμονής για εξαρτημένη εργασία ή άδειας διαμονής δεκαετούς διάρκειας οι οποίες έχουν υποβληθεί και εκκρεμούν στις αρμόδιες υπηρεσίες των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της χώρας, εξετάζονται σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσης». Μία αναμφίβολα ‘ατυχής’ ρύθμιση , εξαιτίας της οποίας χιλιάδες υπήκοοι τρίτων χωρών, οι περισσότεροι μάλιστα με προηγούμενη πολυετή νόμιμη διαμονή στην Ελλάδα, εξέπεσαν ήδη ή θα εκπέσουν σύντομα της νομιμότητας. Κι αυτό γιατί αιτήσεις ανανέωσης που υποβλήθηκαν πριν από 1, 2 ή περισσότερα έτη εξετάζονται πλέον με το ισχύον νομοθετικό καθεστώς⁷, στο οποίο έχουν εισαχθεί – πλην των ευνοϊκών – και αρκετές δυσμενείς ρυθμίσεις⁸, των οποίων τη θέση σε εφαρμογή δε θα μπορούσαν φυσικά να προβλέψουν οι αιτούντες κατά το χρονικό σημείο κατάθεσης. Η δε διαμορφωθείσα κατάσταση γίνεται μάλιστα περισσότερο δυσμενής, εάν ληφθεί υπόψη ότι στις περισσότερες των περιπτώσεων οι απορριπτικές των αιτημάτων ανανέωσης των ‘αρχηγών’ της οικογένειας αποφάσεις ‘συμπαρασύρουν’ αιτήματα ανανέωσης αδειών διαμονής των μελών, με αιτούντες πολλές φορές τέκνα που είτε γεννήθηκαν στην Ελλάδα είτε φοίτησαν για πολλά χρόνια σε ελληνικά σχολεία ⁹.

ΙΙΙ. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ

Κλείνοντας την παρούσα μελέτη και παρά τη διάρκειας μόλις ολίγων μηνών εφαρμογή των διατάξεων της Κ.Υ.Α. 15055/546/2011, αναγκαίο είναι να επισημανθούν σχετικές παραλείψεις αλλά και να διατυπωθούν προτάσεις περαιτέρω βελτίωσης.

Ξεκινώντας από την κυριολεκτικά ‘εγκληματική’ μεταβατική ρύθμιση της παραγράφου 6¹⁰, θα πρέπει κατ’ αρχήν να επισημανθεί ότι υπήρξε παντελής έλλειψη ενημέρωσης των ενδιαφερομένων από τη διοίκηση, αναφορικά με την υπαγωγή των αιτημάτων τους στο νέο και όχι στο κατά την υποβολή των αιτήσεων τους ισχύον νομοθετικό καθεστώς. Βέβαια, ακόμη κι αν είχε λάβει χώρα η σχετική ενημέρωση, αυτή δε θα επέφερε καμία μεταβολή των μετέπειτα αποτελεσμάτων (έκδοση απορριπτικών αποφάσεων) εάν δε συνοδευόταν από τη δυνατότητα των αιτούντων για επιλογή των ευμενέστερων γι’ αυτούς διατάξεων (δηλαδή είτε αυτών της Κ.Υ.Α. 160/2006 είτε αυτών της Κ.Υ.Α. 15055/546/2011). Δυστυχώς, ο έλληνας νομοθέτης (και) στην περίπτωση αυτή δεν επέδειξε ευελιξία, μη θεσπίζοντας μία μεταβατική διάταξη που θα εξυπηρετούσε με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τόσο τις ενδιαφερόμενες πλευρές όσο όμως και το γενικό περί δικαίου αίσθημα.

Περαιτέρω, αξίζει να επαναληφθεί η πρόταση που έχει ήδη διατυπωθεί κατά κόρον και αφορά τη δυνατότητα εξαγοράς έως και του συνόλου των απαιτούμενων για την ανανέωση των αδειών διαμονής ημερών ασφάλισης, με δεδομένο ότι – ιδιαίτερα σε περίοδο πρωτοφανούς οικονομικής ύφεσης – θα αποφέρει σημαντικά έσοδα στους ασφαλιστικούς μας οργανισμούς. Άλλες εφικτές διέξοδοι, ειδικά εάν εγκαταλειφθεί η εμμονή στους υψηλούς για την εποχή αριθμούς απαιτούμενων ημερών ασφάλισης (120, 150 ή 200), θα μπορούσαν να είναι η εξομοίωση με τα ελάχιστα όρια ασφάλισης για την παροχή δωρεάν ιατροφαρμακευτικής και νοσοκομειακής περίθαλψης ή η εξατομικευμένη μείωση των ασφαλιστικών προϋποθέσεων με βάση κοινωνικά και άλλα κριτήρια όπως η οικογενειακή κατάσταση, ο χρόνος προηγούμενης διαμονής στην Ελλάδα, η συγκέντρωση ικανού αριθμού ασφαλιστικών ημερών, η ύπαρξη τέκνων που γεννήθηκαν στην Ελλάδα ή φοιτούν σε ελληνικά σχολεία κ.λπ.

ΙV. ΤΕΛΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Η ψήφιση και θέση σε εφαρμογή της συγκεκριμένης Κ.Υ.Α. επαναφέρει στο μυαλό όλων σκέψεις και προβληματισμούς αναφορικά με την εν γένει μεταναστευτική μας πολιτική. Πιο συγκεκριμένα, διαπιστώνεται η δημιουργία ξεκάθαρων ανισοτήτων μεταξύ κατηγοριών υπηκόων τρίτων χωρών, με αυτούς που διαβιούν και εργάζονται νόμιμα στην Ελλάδα επί 10 και πλέον έτη να εκπίπτουν της νομιμότητας, κυρίως χωρίς δική τους ευθύνη¹¹ και άλλους να ‘νομιμοποιούνται’ μαζικά και χωρίς προϋποθέσεις, έχοντας μάλιστα στη συνέχεια τη δυνατότητα να παραμένουν στη χώρα – και σε πολλές περιπτώσεις να εργάζονται – με ελάχιστες έναντι αυτής υποχρεώσεις¹². Δυστυχώς, η δεύτερη αυτή κατηγορία αλλοδαπών είναι και αυτή που ‘απασχολεί’ διαρκώς τόσο τα Μ.Μ.Ε. όσο και τη γενικότερη συζήτηση που διεξάγεται τον τελευταίο καιρό. Ευτυχώς όμως, αυτή η κατηγορία αλλοδαπών δεν είναι η μόνη που διαβιεί στην Ελλάδα…

¹ Το παρόν κείμενο, μορφοποιημένο και επικαιροποιημένο, βασίζεται σε σχετική εισήγηση του γράφοντος σε επιστημονική εκδήλωση που συνδιοργάνωσαν το Γραφείο Θεσσαλονίκης Ε.Δ.Α.Μ. και ο Δικηγορικός Σύλλογος Θεσσαλονίκης στις 05.04.2012 με θέμα «Οι πρόσφατες μεταβολές στη νομοθεσία ‘περί αλλοδαπών’: σκέψεις και προβληματισμοί».

² Εκτενείς σκέψεις και προτάσεις του γράφοντος επί γενικότερων ζητημάτων που άπτονται της ‘συζήτησης’ που διεξάγεται εσχάτως στη χώρα μας για τη μεταναστευτική πολιτική, περιέχονται σε κείμενο με τίτλο «Η μετανάστευση στην Ελλάδα: πρόβλημα ή ζήτημα;», το οποίο και θα δημοσιευθεί προσεχώς.

³ Ο γράφων, όπως και πολλοί ακόμη νομικοί – μελετητές του μεταναστευτικού δικαίου, έχει τοποθετηθεί επί του σημαντικού αυτού ζητήματος ήδη από το έτος 2009, προτείνοντας δημοσίως συγκεκριμένες νομοθετικές παρεμβάσεις.

⁴ Εφόσον δεν τίθεται το επίθετο ‘ελληνικό’, θα μπορούσε να γίνει δεκτή και γνωμάτευση Δημόσιου Νοσοκομείου άλλης χώρας, είτε αυτής της καταγωγής του αλλοδαπού είτε τρίτης. Η μέχρι σήμερα όμως πρακτική της Διοίκησης δείχνει, δυστυχώς, να αντιμετωπίζει αρνητικά αυτό το – απόλυτα λογικό – ενδεχόμενο.

⁵ Κι αν οι πρώτες εξ αυτών (4) περιπτώσεις, θα μπορούσαν ίσως εύκολα να καταστούν ‘αποδεδειγμένες’, κάτι τέτοιο δεν ισχύει οπωσδήποτε για τις υπόλοιπες, οι οποίες γεννούν ερωτηματικά τόσο ως προς την αναγκαιότητα παράθεσής τους όσο και ως προς το εύρος εφαρμογής τους. Π.χ. πως προσδιορίζεται ‘το ανυπαίτιο κώλυμα’; ο θάνατος ή η βαριά ασθένεια συγγενούς δικαιολογεί ημέρες απουσίας στη χώρα καταγωγής κι αν ναι, πόσες; τι σημαίνει ‘η προφυλάκιση, εφόσον δεν ευθύνεται’;

⁶ Όχι απαραίτητα στη χώρα καταγωγής.

⁷ Σε πολλές Διευθύνσεις Αλλοδαπών των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της χώρας, ο χρόνος εξέτασης των υποβαλλόμενων αιτημάτων μπορεί να φτάσει ή και να ξεπεράσει τα 2 έτη.

⁸ Όπως για παράδειγμα αυτών που αναφέρθηκαν ανωτέρω, υπό ΙΙ.2.

⁹ Τα οποία μάλιστα, μετά τη θέση σε ισχύ σε ισχύ του τροποποιημένου με το Ν.3838/2010 Κώδικα Ελληνικής Ιθαγένειας (Ν.3284/2004), έχουν τη δυνατότητα απόκτησης της ελληνικής ιθαγένειας μόνο με μία απλή δήλωση (άρθρο 1Α) και ‘τεκμαιρόμενη’ ουσιαστικά την ύπαρξη ελληνικής εθνικής συνείδησης. Προϋπόθεση φυσικά η νομιμότητα διαμονής τους στη χώρα, η οποία εν προκειμένω τίθεται σε διακινδύνευση.

¹⁰ Εκτενέστερα ανωτέρω, υπό ΙΙ.3.

¹¹ Είναι κοινώς αποδεκτό ότι η κατακόρυφη πτώση τομέων της οικονομικής δραστηριότητας στους οποίους απασχολούνταν σε μεγάλο ποσοστό αλλοδαποί (οικοδομή, δημόσια έργα κ.λπ.) οδήγησε κατά κύριο λόγο στην αδυναμία συγκέντρωσης των απαιτούμενων ασφαλιστικών προϋποθέσεων.

¹² Αναφέρομαι κατά κύριο λόγο στους αιτούντες άσυλο (στις περισσότερες δε των περιπτώσεων καταχρηστικά), οι οποίοι υποχρεούνται μόνο να προβαίνουν στην ανανέωση της λεγόμενης ‘ροζ’ ή ‘κόκκινης’ κάρτας τους ανά εξάμηνο και χωρίς την προσκόμιση δικαιολογητικών (σύμβαση εργασίας, απόδειξη ημερών ασφάλισης κ.λπ.) ή χρηματικών παραβόλων.